В июне в силу вступает новый пакт ЕС о миграции и убежище – набор из 10 регламентов, которые меняют правила для просител_ниц убежища во всей Европе. Реформа направлена на то, чтобы больше дел рассматривалось прямо на внешних границах и в аэропортах еще до допуска людей на территорию ЕС. Она также позволит ускорить отказы и возвраты и усилить контроль над перемещениями внутри Европейского Союза. Для правозащитн_иц это означает, что защищать людей станет значительно сложнее, так как заявител_ницы будут заблокированы в пограничных зонах.

Новые регламенты вводят несколько процедур в рамках ходатайств об убежище: 

Скрининг
Обязательный скрининг всех, кто пересек внешнюю границу ЕС или въехал в одну из стран ЕС нелегально, то есть не был проверен на границе. В рамках этой процедуры собираются и при необходимости обновляются биометрические данные, а также проверяются идентичность человека, маршрут, возможные риски для государственной безопасности и индивидуальные риски. На протяжении этого этапа человек формально считается находящимся на внешней границе, а не допущенным на территорию государства‑члена ЕС, что позволяет государствам применять режим «не‑въезда» (non‑entry) в логике права ЕС. 

В обычных условиях вся процедура должна длиться не более 7 дней, но может быть продлена в ситуациях кризиса. Результаты скрининга и собранная информация используются для определения дальнейшей процедуры: пограничная, обычная, возврат и т.п.

Пограничная процедура
Процедура рассмотрения ходатайств об убежище в ускоренном порядке. В течение всей процедуры человек находится в пограничном или транзитном центре, где проводят интервью по существу запроса, проверяют маршрут, документы, базы данных и оценивают возможные риски для безопасности. В пограничную процедуру государства могут направлять лиц, подавших ходатайство непосредственно на внешней границе или в транзитной зоне (включая аэропорты), если:

• они являются граждан_ками стран, по которым средний уровень признания убежища в ЕС ниже установленного порога (около 20%), при отсутствии признаков уязвимости или особых обстоятельств.

• их заявления считаются «явно необоснованными» или потенциально связаны с концепциями «безопасной страны происхождения» или «безопасной третьей страны».

Уязвимых заявител_ниц (дети без сопровождения, люди с тяжелыми заболеваниями, серьезными психотравмами и др.) государства обязаны выявлять и, как правило, переводить в обычную процедуру, а не удерживать в пограничной. 

Весь цикл рассмотрения (решение, апелляция и запуск процедуры возврата при отказе) должен осуществляться за 12 недель – после чего дело должно либо завершиться решением, либо быть переведено в обычную процедуру на территории государства ЕС. Из-за сжатых сроков у адвокат_ок и НКО почти не остается времени на обжалование, при этом заявител_ницы все это время находятся в закрытом пространстве.

Аэропортовая процедура

Процедура рассмотрения ходатайства в аэропорту – частный случай пограничной процедуры, применяемой к людям, которые подают запрос на убежище в транзитной зоне аэропорта и не имеют права на обычный въезд в страну. На протяжении всей процедуры заявител_ница живет в транзитной зоне аэропорта, а дело рассматривают по ускоренным правилам.

Для ЛГБТИК, людей с ПТСР или хроническими заболеваниями долгосрочное пребывание в закрытом терминале это отдельный риск, поэтому особенно важную роль будут играть своевременно предоставленные медзаключения и фиксация уязвимости.

Процедура возврата

Если ходатайство об убежище было отклонено в рамках пограничной процедуры, к человеку может быть применена пограничная процедура возврата, дополняющая общие правила ЕС по выдворению иностран_ок. Даже после отказа в убежище продолжает действовать принцип non‑refoulement – базовое правило в международном праве о беженцах и правах человека, согласно которому государство не имеет права принудительно возвращать человека туда, где ему грозят серьезные нарушения прав.  При выявлении новых рисков выдворение можно оспаривать, но делать это тяжелее из закрытой пограничной зоны, где заявител_ницы должны находится в течение всей процедуры рассмотрения и ожидания выдворения –  в сумме около 6 месяцев.

Отмена Дублинской системы

Новый регламент об управлении миграцией и убежищем (Asylum and Migration Management Regulation, AMMR) заменяет Дублинскую систему и определяет, какая страна ЕС отвечает за рассмотрение ходатайства об убежище. AMMR устанавливает иерархию критериев, по которым выбирают государство, ответственное за рассмотрение дела. В упрощенном виде она выглядит так:

1. Воссоединение семьи.
 

2. Ранее выданные визы и виды на жительство.
 

3. Страна первого неразрешенного (irregular) въезда.
 

4. Дополнительные и гуманитарные критерии: например, фактический центр жизни, языковые/социальные связи, обучение.

Если страна не успела отправить запрос на передачу дела или физически перевезти человека в установленные сроки, она становится ответственной и должна рассмотреть дело сама. 

Кроме того, вводится новый механизм «обязательной солидарности»: перегруженные страны ЕС могут потребовать поддержку в виде перераспределения заявлений, финансовых взносов или операционной помощи (предоставление оборудования, экспертов и т.п.). Право выбора страны для самих бежен_ок по-прежнему отсутствует.

«Безопасные страны» и экспорт ответственности

Новый пакт также усиливает использование двух опасных концепций, уже применяющихся в действующей системе предоставления убежища в ЕС:

1. «Безопасная страна происхождения». Новый пакт формирует общий для ЕС список таких стран. Сам факт гражданства в такой стране не означает автоматического отказа, однако заявления граждан_ок этих стран рассматриваются в ускоренном режиме, с презумпцией необоснованности. В таком случае, государство исходит из того, что заявител_ницы, прибывшие из «безопасной страны» и ходатайствующие об убежище, по общему правилу, не требуют защиты, и уже сами заявител_ницы должны доказать, что в их конкретных индивидуальных случаях риск все‑таки существует.

2. «Безопасная третья страна». Государство ЕС может отказать в рассмотрении дела и отправить человека в третью страну, если там формально есть механизмы защиты и у заявител_ниц есть какая-то доказуемая связь с ней. На практике речь идёт о «экстернализации»: ЕС заключает сделки с третьими странами и пытается переместить туда ответственность за бежен_ок.

Обе концепции основываются на общем представлении о ситуации в соответствующих странах: они активируются, если человек приезжает из страны, где «в целом» нет войны, массовых репрессий и пыток. Однако для уязвимых групп (ЛГБТИК, политические активист_ки, женщины, пережившие насилие) это особенно рискованно: безопасная «в среднем» страна может быть смертельно опасна именно для них.

Что реформа означает для граждан_ок России, Украины, Беларуси и стран Центральной Азии

Для Украины по-прежнему действует отдельный режим временной защиты; многие вообще не попадают в классическую систему рассмотрения ходатайств об убежище (Asylum Procedures Regulation, APR, или новый регламент AMMR), хотя новые правила постепенно ужесточают и эту зону.

Для России и Беларуси нет специального режима, и они не считаются «безопасными странами». На практике многое будет зависеть от конкретного кейса: какие были ранее визы, как пролегал маршрут, какие есть доказательства для личных рисков и т.п. Таким образом, Европа одновременно в целом признает репрессии в России и Беларуси, но пытается ограничить доступ граждан_ок этих стран к защите через общие списки «безопасных стран» и сделки с третьими странами.

Многие страны Центральной Азии также рассматриваются как кандидаты в «безопасные» страны или страны с низкой квотой признания, что означает высокий риск ускоренных отказов и пограничных процедур.

Что это значит для НКО и правозащитн_иц?

На практике режим «не‑въезда» и размещение заявител_ниц в закрытых транзитных центрах означают де‑факто длительное задержание с ограниченным доступом к адвокат_кам и правозащитн_ицам, особенно в удаленных пограничных зонах. В  условиях ускоренных процедур доступ к бесплатной правовой помощи также будет значительно ограничен. Усиление концепции «безопасной третьей страны» и общий фокус на ускоренных возвратах повышают риск refoulement – практики высылки или возвращения бежен_ок и соискател_ниц убежища туда, где они могут подвергнуться преследованию, пыткам или другим серьезным нарушениям прав человека.

Применение пакта скорее всего станет продолжением политики ЕС, ориентированной на «сдерживание, задержание и депортацию», а не на доступ к международной защите. С высокой вероятностью увеличится и количество случаев насилия на границах, произвольной детенции и дискриминационного контроля, особенно в отношении ЛГБТИК и  расово-дискриминируемых групп. Чтобы продолжать эффективно помогать людям, необходимо адаптировать работу правозащитн_иц под новые ограничения, включая:

1. Ранний доступ на границе. 
Скрининг и первые дни в пограничной процедуре - единственное окно, когда можно реально зафиксировать уязвимость и повлиять на выбор процедуры.

2. Обжалование в ускоренных сроках.
 В делах, рассматриваемых в рамках пограничной процедуры, на апелляцию есть только 7–10 дней; нужно строить работу НКО так, чтобы успевать заходить в дела до отказа, а не после.

3. Оспаривание применения концепций «безопасных стран» и «безопасных третьих стран».
 Нужно собирать кейсы и аналитику по ЛГБТИК, политическим активист_кам, женщинам, пережившим насилие, чтобы показывать – «безопасная страна» небезопасна для конкретных, уязвимых групп.

4. Мониторинг новых практик возврата.
 Новая процедура возврата несет риск дегуманизации, поэтому очень важно документировать условия содержания и случаи refoulement.